日前，修订后的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》公布。《规定》结合我国经济发展水平和市场竞争状况，提高经营者集中的申报门槛，健全经营者申报规则，并提出对申报标准进行动态评估。
经营者集中反垄断审查制度是预防垄断行为的重要规则，是维护市场经济秩序、促进形成公平竞争市场环境的重要手段。作为其中的重要组成部分，申报标准是指经营者集中触发反垄断申报义务的门槛，是初步筛查竞争风险的指标，为划定监管范围、明确申报义务、指引经营主体依法经营发挥着不可替代的作用。因此，申报标准应当与行政执法辖区的经济发展水平、市场竞争状况相匹配，在识别市场潜在竞争风险与减轻企业制度性成本之间实现平衡。这就要求综合权衡执法效果和资源配置，提升执法精准度。申报标准应当明确、合理，可识别性强，与市场的现实情况建立联动性反馈机制，以提高经营者对交易的合理预期。
《规定》在以下三个方面有显著变化：一是提高营业额标准。对全球合计营业额、中国境内合计营业额和单方中国境内营业额的要求，由现行100亿元、20亿元和4亿元分别提高到120亿元、40亿元和8亿元，低于此标准的经营者集中原则上无需申报。一方面，上调申报门槛即减少申报，这将直接降低企业的时间成本、经济成本，提高交易的可预期性。与之相应的是，节约了执法资源，可以有更多的执法力量投入案件审查，从而提升审查的精准性和执法效能。
二是新增对申报标准实施情况予以评估的规定。申报标准适度无疑可以消除潜在竞争问题，维护市场公平、有效的竞争秩序，促进企业发展。我国反垄断法于2008年8月1日施行，我国经济总量与2008年相比发生了深刻变化：国内生产总值（GDP）已由2008年的31万多亿元增至2023年的126万多亿元，但申报标准并未调整。从实际数据和经营者集中反垄断审查制度的逻辑来看，申报标准应当适应我国经济发展需要，符合经济发展水平。申报标准的科学性关乎执法的精准性和效率。为此，国务院授权反垄断执法机构对申报标准的实施情况予以评估，建立客观、务实、动态、有效的调整机制。
三是增加应执法机构要求进行经营者集中申报的规定。这一规定以2022年修订的反垄断法第二十六条所新增规则作为上位法依据，提出对未达申报标准但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。这是在以申报标准为判断原则基础上的必要的补充性规则。在此情况下，因为该项集中未达到申报标准，已经实施的集中不构成未依法申报而实施集中的违法行为；当执法机构有证据证明该项集中有排除、限制竞争的后果或者风险时，可以依职权要求经营者进行申报，此时经营者应当履行申报义务，否则构成违法。
《规定》体现出以下特点：一是守正创新，既与我国十余年来所施行的申报标准思路相一致，又体现了新经济发展形势下反垄断的新要求。从申报标准的功能定位来看，它是一个用于初步筛查的便捷性工具，用以明确经营者申报义务的门槛，主要包括两个要素：一个是参考指标，如营业额、交易额、市场份额、资产额等；一个是参考指标项下的具体量化的数据标准。《规定》沿袭了既有的“营业额”这一单一指标，指标相对简单、客观，符合经营主体和法律中介机构多年来的规则认识和交易习惯。同时根据经济发展的实际情况提高了标准门槛，在现阶段具有合理性，并且增加了评估机制，为实现筛查功能的有效性提供了制度保障。
二是宽严适度，尊重市场发展的现实情况，回应了经济发展过程中存在的新情况、新问题。对达到申报标准的集中，我国实行强制申报制度，申报标准决定了经营者的法定义务边界，其科学性尤为重要。《规定》在修订过程中收集了大量国内外经济数据、行业数据、执法案件数据，综观国际竞争规则发展趋势和特点、最新立法动向，采用了成熟的计量模型，通过营业额、GDP等量化指标测算出监管的适度区间。与此同时，充分认识到营业额单一标准的局限性，在某些特殊领域、特殊情况下并不能够全面、客观、及时地提示市场风险，对此类未达到申报标准的经营者集中案件启动反垄断审查，符合反垄断预防性的制度逻辑，也是发挥反垄断预防性作用的应有之义。当然，启动条件应当是明确可预期的，并且以具备必要性为前提。
经营者集中申报和审查是国际通行的做法，一个重大交易常常引发多个辖区执法。本次《规定》的修订，立足于我国经济的客观现实和高质量发展的要求，深入总结了我国的执法经验，所修订的内容具有内在逻辑一致性，申报标准清晰、简明、合理、明确，实现了原则性和灵活性相统一，疏堵结合、相得益彰，事前审查的预防性特征突出，符合经营者集中申报标准的定位：一方面提高申报标准、实现动态评估，避免将那些无竞争风险的交易纳入申报范围，造成正常市场交易活动延缓；另一方面并不拘泥于申报标准，实现有效监管。
编辑：李华山
2024年03月25日 08:16:03
